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行政審判專欄 | 淺析裁判文書說理改革和行政裁判文書說理的特殊意義

來源:省法院行政庭 作者:薛揚 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/9/25 10:07:15 閱讀次數:
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淺析裁判文書說理改革和行政裁判文書說理的特殊意義 

作者:薛 揚



引言


行政裁判文書是人民法院在審判活動中,就行政案件的實體和程序問題,依法制作的具有法律效力的司法文書。它直觀反映行政訴訟的過程和結果,將當事人權利義務予以確定和分配,是人民法院行政審判工作的“最終產品”,是化解行政爭議、保護人民群眾合法權益、監督行政機關依法行政的重要載體。說理是裁判文書的靈魂。釋法說理的增強,有利于提高行政裁判文書的質量,提升裁判的說服力和可接受度。

黨的十八屆三中全會和四中全會對加強法律文書釋法說理提出明確要求,對裁判文書說理改革作出了頂層部署。最高人民法院第四個五年改革綱要把“推動裁判文書說理改革”確定為全面深化改革的65項改革任務之一。本文以裁判文書說理改革為分析起點,重點梳理分析了行政裁判文書說理的現有規定,對行政裁判文書說理的特殊意義展開探討。



1裁判文書說理改革概述

(一)裁判文書說理改革的部署推進

1999年10月20日,最高人民法院發布《人民法院五年改革綱要》,明確提出“加強對質證中有爭議證據的分析、認證,增強判決的說理性”。2009年3月17日,最高人民法院印發《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》,其中繼續要求“增強裁判文書的說理性”。2009年5月25日,最高人民法院下發《關于進一步提高裁判文書質量的通知》(法[2009]177號),要求全國法院“加強裁判文書說理,不斷提高服判息訴率。”2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,增強法律文書說理性,推動公開法院生效裁判文書。2014年10月,十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也強調,加強法律文書釋法說理,建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。連續兩次中央全會對裁判文書說理和公開提出明確要求,把裁判文書說理改革提到了新的高度。為了貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神,2015年2月4日,最高人民法院制定《關于全面深化人民法院改革的意見》,并將之作為人民法院第四個五年改革綱要貫徹實施,其中把“推動裁判文書說理改革”單列一條,對裁判文書繁簡分流、重視律師辯護意見、建立裁判文書說理評價機制等作出具體規定,為進一步全面深化裁判文書說理改革指出了明確方向。2018年6月1日,最高人民法院印發《關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》,對裁判文書說理的目的、范圍、原則、規范要求和繁簡分流等作出明確規定,邁出了裁判文書說理改革的關鍵性一步,是未來一個時期指導全國法院裁判文書說理改革的指導性文件。


(二)裁判文書說理改革的實踐

為了落實中央關于裁判文書說理的改革部署和最高人民法院三個改革綱要對裁判文書說理性的要求,最高人民法院先后提出了一系列加強裁判文書說理的具體要求,推動了改革的落實。如2006年6月27日,最高人民法院下發《關于加強民事裁判文書制作工作的通知》(法[2006]145號),要求民事裁判文書“要強調案件事實的公開性和完整性、證據認定的邏輯性、判案理由的說理性以及文字語言的準確性,突出對重點爭議證據的認證說理以及對當事人訴訟請求的辨法析理;要根據案件的具體情況區別對待,做到簡繁得當。”2013年1月1日《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第二百四十六條規定,“裁判文書應當寫明裁判依據,闡釋裁判理由,反映控辯雙方的意見并說明采納或者不予采納的理由”。最高人民法院《關于實施量刑規范化工作的通知》(法發[2013]14號)要求裁判文書要充分說明量刑理由,可針對控辯雙方所提量刑情節采納與否及從重、從輕處罰的理由進行闡述。最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見》(法發〔2015〕3號)要求“人民法院辦理二審、提審、申請再審及申訴案件,應當在裁判文書中指出一審或原審存在的問題,并闡明裁判理由。”“重視律師辯護代理意見,對于律師依法提出的辯護代理意見未予采納的,應當在裁判文書中說明理由。”最高人民法院《關于民事審判監督程序嚴格依法適用指令再審和發回重審若干問題的規定》(法釋〔2015〕7號)第六條規定,“上級人民法院裁定指令再審、發回重審的,應當在裁定書中闡明指令再審或者發回重審的具體理由。”新修改的行政訴訟法和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號,以下簡稱《行訴解釋》)對行政裁判文書說理也規定了具體的要求。

同時,各地法院也紛紛采取有力舉措,加快裁判文書的改革步伐,努力提高裁判文書的說理性。如四川省高級人民法院于2002年9月12日出臺《裁判文書質量評審標準》,對于裁判理由說理性差,缺乏法理和事理論證的裁判文書,扣減20-30分。浙江省高級人民法院專門針對裁判文書說理,于2007年10月23日印發了《關于加強裁判文書說理工作的若干意見》,對刑事、民事、行政裁判文書的說理工作進行全面部署。河南省高級人民法院于2009年10月9日制定《裁判文書上網公布管理辦法》,建立上網裁判文書評查制度,不定期隨機抽取一定比例的上網裁判文書,針對裁判文書制作的規范性、說理的充分性等,交由人大代表、政協委員或省律師協會進行質量評查。安徽省高級人民法院于2010年7月6日印發《裁判文書制作規范(試行)》,對各類裁判文書的制作和說理分別作出具體規定。江蘇省高級人民法院在法官入額考試中采用“微型卷宗”閉卷考試的方式,重點考查裁判文書的制作和說理能力,把裁判文書要素是否齊全、說理是否透徹、條理是否清晰作為評分的重要標準。


(三)裁判文書說理改革的成效

經過多年努力,廣大法官越來越重視通過裁判文書的說理來展現裁判結果的合法性和合理性,裁判文書說理的質量和水平有了較大的提高。尤其是在最高人民法院制定出臺《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》(法釋〔2013〕26號)后,全國法院從2014年1月1日起推行的裁判文書全面上網,讓案件當事人和社會公眾可以通過互聯網便捷地了解裁判內容,“倒逼”著法官越來越注重裁判文書的規范化和說理工作,促使裁判文書說理的整體水平進一步提高,優秀裁判文書不斷涌現。隨著司法改革的全面深化,以司法責任制為核心的重大基礎性改革全面推進,全國法院積極落實“讓審理者裁判,由裁判者負責”的要求,確立合議庭、法官辦案主體地位,大部分裁判文書都由獨任法官直接簽署或合議庭成員依次簽署,不再提交院庭長審簽,提交審判委員會討論的案件數量也大幅下降。據最高人民法院統計,全國法院由獨任法官、合議庭直接簽發裁判文書的案件數量已占到案件總數98%以上。[周強:“最高人民法院關于人民法院全面深化司法改革情況的報告——2017年11月1日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上”,載《人民法院報》2017年11月2日。]這一系列改革充分放權于法官和合議庭,改變了以往案件層層匯報、裁判文書層層把關的狀況,有效避免了司法行政化、審判分離的問題,充分調動了一線法官裁判文書說理的積極性。在各方的共同努力下,法院裁判文書的規范化建設和說理工作取得了長足進步,裁判文書說理工作產生了積極的法律效果和社會效果,在滿足人民群眾對司法的新需求新期待、回應社會對司法審判的關切、全面發揮訴訟功能實現訴訟目的、發揮司法宣傳教育功能等方面都發揮了重要作用。[胡云騰:“論裁判文書說理與裁判活動說理”,載《人民法院報》2011年8月10日。]


2行政裁判文書說理的現有規定

(一)行政訴訟法和民事訴訟法的規定

行政訴訟法中關于裁判文書說理的規定只有兩處。行政訴訟法第四十三條第二款規定,“人民法院應當按照法定程序,全面、客觀地審查核實證據。對未采納的證據應當在裁判文書中說明理由。”該條雖然只規定對未采納的證據在裁判文書中說明理由,但無論是采納還是不采納,均有說明理由的必要,因為采納了一方當事人的證據,則另一方當事人亦有知情和監督的需要。行政訴訟法第五十一條第二款規定,“對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的,應當接收起訴狀,出具注明收到日期的書面憑證,并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。”不予立案裁定書載明理由,這可以證明法院已經對起訴材料進行全面審查并作出有效回應,且可以充分保障起訴人的知情權,使當事人能更好地行使訴權并作出決定,即如果認為所載明理由充分的,可以去彌補相應缺失的條件或者放棄起訴;認為所載明理由不充分的,可以更有針對性地向上一級法院提起上訴。另外,行政訴訟法第一百零一條規定,人民法院審理行政案件在本法沒有規定的情況下,適用民事訴訟法的相關規定。民事訴訟法第一百五十二條規定,“判決書應當寫明判決結果和作出該判決的理由”;第一百五十四條規定,“裁定書應當寫明裁定結果和作出該裁定的理由”。分別就民事判決書、裁定書裁判理由的載明作出明確規定。同樣,行政裁判文書也不僅要寫明裁判結果,還應當寫明作出裁判的具體理由。


(二)《行訴解釋》的規定

《行訴解釋》以行政訴訟法為基本依據,對原有行政訴訟法司法解釋進行了全面修改和整合,實現了對行政訴訟制度的發展創新,其中對裁判文書說理作了進一步的規定。《行訴解釋》第五十五條第二款規定,“起訴狀內容或者材料欠缺的,人民法院應當給予指導和釋明,并一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正并符合起訴條件的,應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的,退回訴狀并記錄在冊;堅持起訴的,裁定不予立案,并載明不予立案的理由。”第一百零一條第三款規定,“裁定書應當寫明裁定結果和作出該裁定的理由。”裁定雖然主要涉及程序問題,但對當事人的權利義務往往會有直接或間接影響,應當按正當程序要求加以規范。在裁定書中寫明裁定理由,這是加強裁判文書說理的必然要求,也體現了司法的文明和對當事人的尊重。《行訴解釋》第一百四十九條規定,“人民法院經審查認為行政行為所依據的規范性文件合法的,應當作為認定行政行為合法的依據;經審查認為規范性文件不合法的,不作為人民法院認定行政行為合法的依據,并在裁判理由中予以闡明。”本條是關于規范性文件不合法處理方式的規定,人民法院對規范性文件進行合法性審查后,認為規范性文件不合法的可以在裁判理由中對其是否合法、有效、合理或適當進行評述。另外,在裁判理由中對一并申請審查的規范性文件予以闡明也是人民法院必須遵守的義務。根據《行訴解釋》第六十八條的規定,“請求一并審查規章以下規范性文件”屬于“具體的訴訟請求”,人民法院對當事人提出的這一訴訟請求不能置之不理,不能避重就輕,應當詳細予以闡明。

此外,2015年4月最高人民法院印發了《行政訴訟文書樣式(試行)》,在規范行政裁判文書制作的同時,更加強化裁判文書說理,并要求注重繁簡得當。最高人民法院印發的《關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》,針對裁判文書的一些共性問題從宏觀層面提出許多指導意見,另外還重點指出:行政案件涉及舉證責任分配或者證明標準爭議的,裁判文書應當說明理由;行政訴訟中對被訴行政行為所依據的規范性文件一并進行審查的案件和判決變更行政行為的案件等應當強化釋法說理;適用行政簡易程序審理的案件可以簡化釋法說理。當前,提高行政裁判文書質量和說理水平,首先要不折不扣地把現有規定和要求貫徹落實好。


3行政裁判文書說理的特殊意義

法律的生命在于經驗,法律的魅力在于邏輯。裁判文書既要告知裁判結果,也要論證并公示裁判過程,才能實現司法民主、鑄造司法公信、杜絕司法專橫現象。行政裁判文書作為我國裁判文書體系的重要組成部分,和其他裁判文書一樣,在加強裁判文書說理性方面具有重要意義。同時,行政訴訟制度的特殊性決定了行政裁判文書說理還具有特殊意義。行政訴訟制度作為我國三大基本訴訟制度之一,是在國家制度體系中設計的一種國家司法權對行政權實行制約和監督的機制,旨在監督行政機關依法行政、使國家法律得到正確執行的同時保護相對人的合法權益,在相對人合法權益受到或可能受到行政行為侵犯時,為相對人提供及時有效的救濟制度。

首先,從行政案件當事人的角度來講,在行政裁判文書中加強釋法說理有利于化解“官民”矛盾,促進“官民”和諧。行政訴訟作為“民告官”的訴訟,可以想象,處于弱勢地位的行政相對人把政府告上公堂,他能做出這個決定是何等不易,對于“官官相護”的疑慮會始終糾纏著他。一個不說理的判決只能使他的疑慮加重,甚至會導致他對整個社會正義的絕望。而法院面對的另一方當事人是地位優越、素質遠遠高于普通當事人的政府官員,法院要撤銷行政行為,就一定要講出很充分過硬的理由來說服。其次,從案外行政機關的角度,行政裁判文書的說理通過對行政行為的評價,有利于規范和引導其他行政行為的作出,繼而對行政管理政策的形成與實施產生影響。行政訴訟作為對行政行為的司法審查和監督,一方面對合法行政行為的效力進行確認和維持,為合法行政行為提供法律支撐,維護和保障正常的行政秩序,另一方面,對違法行政行為予以撤銷、變更或者對行政不作為判定履行職責等,監督和糾正行政機關的違法行為,促使行政機關依照法定權限管理社會事務,認真履行社會管理和公共服務職能。在裁判文書結構中,對案件以外的人產生拘束力的,是判決理由,而不是判決結果。法院撤銷什么樣的行政行為、維持什么樣的行政行為,都會給涉案乃至不涉案的行政機關產生莫大的預測作用,直至影響日后的行政管理行為,甚至對整個政策產生影響。因此,行政裁判文書說理對于化解行政爭議、保護人民群眾合法權益、促進“官民”和諧、影響行政管理政策以及監督行政機關依法行政具有重要意義。

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