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行政審判專欄 | 土地行政登記要件審查——白銀國園房地產開發有限公司訴臨夏市政府、臨夏市國土資源局土地行政登記案

來源:省法院行政庭 作者:毛勝利 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/9/29 10:05:24 閱讀次數:
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土地行政登記要件審查  

白銀國園房地產開發有限公司訴臨夏市政府、臨夏市國土資源局土地行政登記案


撰稿:毛勝利  


[裁判要旨]

申請土地變更登記的,要符合《土地登記辦法》規定的形式要件。當事人申請土地變更登記,除雙方當事人意思表示真實外,還要求不得違反法律法規的禁止性規定。申請土地登記的村料不全的,登記機關應當及時告知補正。土地登記行為應以其涉及的所有登記活動完成作為終結,以向申請人頒發土地使用證作為憑證。

[索引詞]

土地登記  形式要件  司法審查



案 情


2001年9月3日,被告臨夏市政府批復,同意甘光公司以出讓方式取得臨夏市鄧家橋以北6654平方米國有土地使用權,并同意該公司將土地使用權轉讓給第三人臨夏州消防支隊,用于修建辦公樓。2001年12月13日,被告臨夏市政府給第三人臨夏州消防支隊核發了編號為“臨市國有(2001)字第MH—083”的國有土地使用證。2010年11月11日,第三人臨夏州消防支隊與原告白銀國園房地產開發有限公司(以下簡稱白銀國園公司)簽訂“委托開發協議”一份,約定第三人委托原告在其單位院內開發“臨夏消防支隊家屬樓項目”,開發用地約1031.70平方米,原告為第三人建一棟5824平方米的家屬樓,所建家屬樓由第三人以成本價回購。2010年11月2日,第三人制作了“關于將市中隊辦公用地轉變為住宅用地的報告”(臨公消字[2010]121號文件),向臨夏市國土資源局(以下簡稱“臨夏市國土局”)提出申請將其院內原劃撥的土地改變為商住用地。2010年11月30日,原告向臨夏市國土局提交報告,申請將第三人1031.7平方米土地的使用權過戶給原告,進行開發建設。2011年5月10日,臨夏市國土局給臨夏市建設局出具便函,內容為“白銀國園房地產開發有限公司在臨夏市鄧家橋以北的土地,權屬明確,土地稅費已交清,請予辦理相關手續”。2011年12月30日,原告和第三人同時向臨夏市國土局提交報告,第三人給原告增加土地使用面積386.3平方米,申請過戶登記。2012年1月16日,臨夏市國土局出具“臨市國土資2012第14號”便函,內容為“茲證明位于州公安消防支隊院內的1418平方米土地使用權,已由白銀國園房地產開發公司取得,相關稅費已交,用地手續正在辦理中”。原告在申請辦理土地使用權轉移登記過程中,臨夏市國土局分別計算了1031.7平方米和增加面積208平方米、178.3平方米計386.3平方米的土地使用權轉移稅費,原告繳納了相應的出讓金、土地權屬調查測繪費、契稅等稅費。2015年3月9日,第三人向臨夏市國土局提交《關于撤銷臨公消字[2010]121號文件的請示》,申請撤銷“關于將市中隊辦公用地轉變為住宅用地的報告”。原告以被告不履行職責為由,提起訴訟。

    2012年11月7日、2012年12月6日,原告和第三人分別向臨夏市發展改革局(以下簡稱“市發改局”)提交住宅樓項目立項報告,市發改局就“關于臨夏州消防支隊新建宿舍樓的請示”向臨夏市政府報告,經2012年3月12日臨夏市人民政府常務會議研究,會議原則同意該請示,決定由市發改局及相關部門按規定辦理相關手續。2013年4月2日,市發改局向臨夏州發展和改革委員會提交“關于臨夏州消防支隊與白銀國園房地產開發公司聯建臨消住宅樓項目備案的報告”。

甘肅省白銀市白銀區人民法院受理的申請執行人潘萬明與被執行人李國塘買賣合同案,與2013年7月15日作出(2011)白執字第200號執行裁定書,裁定將白銀國園公司名下的“臨市國用(2010)MH—0830—1”號土地的轉讓手續予以凍結,并向臨夏市國土局發出協助執行通知書,協助凍結原告白銀國園公司的土地轉讓手續。


審 判


一審法院認為,依照《中華人民共和國土地管理法》第十一條第三款“單位和個人依法使用的國有土地,由縣級以上人民政府登記造冊,核發證書,確認使用權;其中,中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關,由國務院確定”的規定,被告作為涉案土地所在地的縣級人民政府,具有核發國有土地使用證的法定職責。原告已向土地行政主管部門,即被告臨夏市國土局提出申請,現以不履行法定職責為由提起訴訟,符合起訴條件。

   《中華人民共和國物權法》第十七條規定:“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項應當與不動產登記簿一致;記載不一致的,除有證據證明不動產簿確有錯誤外,以不動產登記簿為準。”國土資源部《土地登記辦法》第十六條作出了與上述法律條款一致的規定。依照上述規定,被告是否應向原告核發國有土地使用證以證明其土地使用權,前提是不動產登記簿是否已將原告登記為土地使用權人。原告提交了臨夏市國土局出具的兩份便函,便函載明第三人院內1418平方米土地使用權已由原告取得,該便函系土地登記經辦機關出具,屬于公文性質,具有較強的證明力。被告認為上述便函系復印件,否認其真實性,但經本院責令,其提交的便函存根印證了上述復印件便函內容確系臨夏市國土資源局出具;原、被告均向法庭提交了原告和第三人在辦理土地手續時,向相關行政機關提交的報告,內容涉及到了土地使用權轉移登記的問題,其中第三人向臨夏市國土局的臨公消字[2011]109號報告中有“在原我支隊持有的臨市國用(2011)MH—083土地使用證中給白銀國園房地產開發公司過戶了1031.70平米”的內容、在第三人向臨夏市發改局的臨公消[2012]149號報告中有“支隊決定委托白銀國園房地產有限公司開發建設,現土地過戶已辦理完畢,市國土資源局已出據(具)臨市國土資2012第14號便函”的內容,原告向土地登記機關的申請中也有土地已經過戶的內容,上述證據表明,不僅原告,而且第三人在當時對相應的土地使用權移轉登記的事實已知曉并認同;法庭責令被告提供的臨夏市國土局2011年度領取土地使用證臺賬表,表格內填寫:領證單位“白銀國園房地產開發有限公司”,土地證號“MH—0831—1”的內容,證明土地登記機關已對涉案土地使用證進行辦理并已至證書具體發放階段;原、被告均提供了白銀市白銀區法院凍結原告白銀國園公司名下的涉案土地轉讓手續的執行裁定書和協助執行通知書,上述文書亦可反映涉案土地的登記情況;被告提供土地使用權人為第三人的土地使用權證書,該證書上已加蓋作廢的印戳,可以印證第三人原土地使用權發生變動的事實。原告稱涉案土地使用權已經轉移登記到其名下,雖未提供直接證據,但經本院責令被告提供涉案土地的土地登記簿,以查明土地登記簿所登記的涉案土地的使用權人,但被告未予提供。《土地登記辦法》第二條:“本辦法所稱土地登記,是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及按照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。”《土地登記辦法》第十九條:“土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據”。依據上述規定,土地登記薄作為土地權利歸屬和內容的根據,是土地登記必備的資料和法律文件,涉案土地已先后確定甘光公司、第三人臨夏州消防支隊為使用權人情況下,應當有相應的土地登記簿(卡)。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十九條:“原告確有證據證明被告持有的證據對原告有利,被告無正當理由拒不提供的,可以推定原告的主張成立”,綜合上述證據及被告不提供土地登記簿的情形,應當依法認定涉案土地的使用權已經登記在原告名下。第三人雖提供了其為土地使用權人的土地使用證,但系復印件,未能提供原件,且與被告提交的已作廢的證書系同一證書,故不能證明涉案土地使用權仍登記在其名下的主張。

根據上述規定,涉案土地的使用權人已經登記為原告白銀國園公司,依據《中華人民共和國土地管理辦法》第十一條第三款規定,人民政府應當依法給登記為國有土地使用權人的原告核發與土地登記簿權利內容一致的使用權證書,以證明其權利。被告以涉案土地第三人未依法辦理軍用地轉移審批手續、第三人撤銷土地過戶申請為由,對已完成移轉登記的土地,拒絕向土地使用權人核發土地使用權證書的理由,沒有法律依據。

本案土地登記行政行為的基礎民事法律關系,系原告和第三人之間的委托開發協議,而雙方土地使用權的移轉,并非雙方訂立協議的主要或最終目的。現原告和第三人就委托開發協議發生爭執,委托開發協議能否實際繼續履行尚無明確結論,在此情況下,判決被告履行合法土地使用證的職責不具有實際意義,當事人可待委托開發協議爭議解決后,就核發土地使用證的問題再行處理。被告不履行職責的行為違法,應予確認,并應采取相應的補救措施,以減少和防止不履行法定職責的行為給行政相對人造成更為不利的影響或損失。綜上所述,被告臨夏市人民政府不履行向原告白銀國園公司核發國有土地使用證法定職責的行為違法。原審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第三項、第七十六條之規定,判決:一、確認被告臨夏市人民政府不履行向原告白銀國園房地產開發有限公司核發國有土地使用證法定職責的行為違法;二、責令被告臨夏市人民政府采取補救措施。

二審法院認為,本案當事人雙方提交的資料從形式上符合申請土地變更登記的規定,雙方當事人意思表示真實,違反了法律禁止性規定。該土地變更登記行為雖然沒有完成全部登記行為,但該登記行為已經對當事人權利義務產生一定影響,依法應確認違法。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款(一)項、第八十九條一款(二)項之規定,判決如下:一、撤銷蘭州鐵路運輸中級法院(2016)甘71行初7號行政判決;二、確認臨夏市人民政府依據白銀國園房地產開發有限公司和臨夏回族自治州公安消防支隊申請變更臨夏回族自治州公安消防支隊院內1418平方米土地的登記行為違法。


評 析


一、核發權屬證書的性質

不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,依照法律規定應當登記的,自登記于不動產登記簿時發生效力,未經登記則不發生效力。

《土地管理法》第十二條:依法改變土地權屬和用途的,應當辦理土地變更登記手續。《土地登記辦法》第十六條第一款和第二款:土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。土地權利證書記載的事項,應當與土地登記簿一致;記載不一致的,除有證據證明土地登記簿確有錯誤外,以土地登記簿為準。第二十七條規定,依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的,當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后,持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料,申請出讓國有建設用地使用權初始登記。第二十八條規定,劃撥國有建設用地使用權已依法轉為出讓國有建設用地使用權的,當事人應當持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料,申請出讓國有建設用地使用權初始登記。第二十九條規定,依法以國有土地租賃方式取得國有建設用地使用權的,當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關證明材料,申請租賃國有建設用地使用權初始登記。第三十條規定,依法以國有土地使用權作價出資或者入股方式取得國有建設用地使用權的,當事人應當持原國有土地使用證、土地使用權出資或者入股批準文件和其他相關證明材料,申請作價出資或者入股國有建設用地使用權初始登記。第三十一條規定,以國家授權經營方式取得國有建設用地使用權的,當事人應當持原國有土地使用證、土地資產處置批準文件和其他相關證明材料,申請授權經營國有建設用地使用權初始登記。第三十八條規定,本辦法所稱變更登記,是指因土地權利人發生改變,或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。第三十九條規定,依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的,當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料,申請國有建設用地使用權變更登記。

從上述法律規定中可以看出,我國法律中明確規定的“登記”屬于一項法律行為,登記或交付是我國物權發生變動的條件之一。登記完成的一個側面要求就是給相對人核發相關的權屬證書,合法的權屬證書屬于登記這一法律行為最終完成的外在表現形式。

行政行為要想成立,必須滿足行政行為的形式要件和實質要件。申請土地變更登記的,要符合《土地登記辦法》規定的形式要件。當事人申請土地變更登記,除雙方當事人意思表示真實外,還要求不得違反法律法規禁止性規定。申請土地登記的村料不全的,登記機關應當及時告知補正。土地登記行為應以其涉及的所有登記活動完成作為終結,以向申請人頒發土地使用證作為憑證。土地變更登記行為要想發生法律確定力、拘束力、執行力,原則上以行政主體及其工作人員行使行政職權對行政相對人做出時為準。這在法律中一般表述為“收到通知之日”,但是收到通知之時必須是行政相對人或者行政相對人委托的人收到通知之時。否則,不能視為已經告知,行政行為還不能發生法律效力。具體體現在本案中,就是土地變更登記部門向白銀國園房地產開發有限公司核發土地權屬證書之時,該土地變更登記行為才能算是對白銀國園房地產開發有限公司生效。


二、權力轉移的時點究竟是否為取得權屬證書的時點?

權利轉移的時點與一個國家的權利變動模式有關。在我國,關于我國的權利變動模式,梁慧星教授認為,中國的物權變動立法模式為債權合同加登記(交付)的權利變動模式,即債權形式主義變動模式,在這種債權形式變動模式中,當事人之間的債權行為,同時兼為物權變動之意思表示,不存在獨立的物權行為。但是僅此意思表示尚不足以發生權利的變動,還需要履行不動產登記或者動產交付的法定形式。由于債權行為也是物權變動的主要生效要件,因此債權行為無效時,權利變動即不發生。在債權形式主義下,其權利變動模式為債權行為加交付或登記。雙方存在債權合意時,并不能直接導致物權變動之效果,而僅能產生履行請求權,因此,登記作為一種法律行為,無論在實質內容還是形式上都應當符合法律規定,嚴格遵守法律程序,方能算作一項法律行為成立并生效。完成登記這項法律程序,必須一環一環的走下來,包括最后行政機關核發證件。而不能理所當然的認為所有的前置程序已經走完,只剩下行政機關擇期核發證件的最終程序就認為登記行為已經完成。

核發證件是行政機關依法享有的法定權利之一,亦是一項重要的行政行為。行政行為的成立是指行政行為在法律上的存在,成立是生效的前提。行政行為的成立要件包括:1、行為的主體必須是擁有行政職權或有一定行政職責的國家行政機關,或者法律、法規授權的組織或者行政機關委托的組織或個人,即主體要件。2、行為主體有憑借國家行政權產生、變更或消滅某種行政法律關系的意圖,并有追求這一效果的意思表示,即主觀方面的要件。3、行為主體在客觀上有行使行政職權或履行職責的行為,即由一定的外部行為方式所表現出來的客觀行為,即行為成立的客觀方面要件。4、功能要件,即行為主體實施的行為能直接或間接導致行政法律關系的產生、變更或消滅。需要注意的是,行政行為效力的開始,因行政機關本身和相對人的不同而有所不同。對行政機關來說,行政行為的成立和效力開始時間是一致的;對相對人而言,只有在行政行為被相對人知曉后才開始生效。

行政機關進行登記,最后依法核發證件,并將證件交予相對人手中,是行政機關依法行使行政權力的表現。唯有如此,方能算是該項行政行為對當事人發生效力。若未向行政相對人核發證件證件,說明該項行政行為還未對行政相對人做出并生效,不存在可以視為登記行為完成的說法。因此,權力轉移的時點是行政相對人取得權屬證書的時點。


三、本案確立的裁判要旨

(一)申請土地變更登記,要符合《土地登記辦法》規定的形式要件。國土資源部《土地登記辦法》第三十八條規定,本辦法所稱變更登記,是指因土地權利人發生改變,或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。第三十九條規定,依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的,當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料,申請國有建設用地使用權變更登記。本案中,上訴人白銀國園公司與上訴人臨夏消防支隊根據雙方簽訂的《委托開發協議》,共同向臨夏市國土局提出申請,白銀國園公司提交了《關于申請土地使用權性質變更過戶的報告》,臨夏消防支隊提交了《關于將市中隊辦公用地轉變為住宅用地的報告》,以及雙方簽訂的《開發協議》,國園公司的營業執照、法定代表人身份證明、指界委托書等材料。按照國土資源部《土地登記辦法》第三十八條和第三十九條的規定,雙方提交的資料從形式上符合申請土地變更登記的規定。

(二)當事人申請土地變更登記,除雙方當事人意思表示真實外,還不得違反法律禁止性規定。《軍用土地使用權轉讓管理暫行規定》第十二條規定,轉讓軍用土地使用權,不論數量多少,一律報總后勤部審批。第十三條(三)項規定,軍委、總部批復后,按規定向總后勤部和大單位后勤部繳納土地轉讓費和土地管理費,領取《軍用土地補辦出讓手續許可證》,憑《許可證》到當地人民政府土地管理部門辦理土地出讓、權屬過戶手續。本案涉案土地系甘光公司將土地使用權轉讓給臨夏州消防支隊,用于修建辦公樓,2001年12月13日,臨夏市政府給第三人臨夏州消防支隊核發了編號為“臨市國有(2001)字第MH—083”的國有土地使用證,該土地由此成為軍用土地。按照《軍用土地使用權轉讓管理暫行規定》第十二條的規定,轉讓該土地應當報總勤部審批。在本案辦理土地變更記過程中,2015年3月9日,臨夏州消防支隊向市國土地局上報《關于撤銷臨公消字(2010)121號文件的請示》,稱“自2012年12月中央八項規定頒布后,部隊多次清查干部生活待遇住房問題,明確禁止軍用土地用于商住樓建設。為了認真貫徹落實部隊規定,現申請撤銷《關于將市中隊辦公用地轉變為住宅用地的報告》(臨公消字(2010)121號》。”臨夏消防支隊在辦理涉案土地變更登記過程中,由于政策的變化,因無法繼續履行《開發協議》,根據政策和法律規定及時撤銷變更登記申請符合規定,依法應予支持。

(三)申請土地登記的村料不全的,登記機關應當及時告知補正。《土地登記辦法》第十二條(三)項規定,對當事人提出的土地登記申請,申請材料不齊全或者不符合法定形式的,應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容。本案中,臨夏消防支隊作為軍用土地使用者,應當知曉軍用土地變更性質的相關法律和政策規定,臨夏市人民政府作為頒發布國有土地使用證的機關,亦應當知曉《軍用土地使用權轉讓管理暫行規定》等法律和政策關于軍用土地的規定。2010年11月2日,臨夏消防支隊上報了《關于將市中隊辦公用地轉變為住宅用地的報告》(臨公消字[2010]121號文件),向臨夏市國土資源局提出申請將其院內原劃撥的土地改變為商住用地。2015年3月9日,臨夏消防支隊作出了《關于撤銷臨公消字(2010)121號文件的請示》,申請撤回土地變更登記申請。臨夏市人民政府在申請人提出變更登記申請后長達四年多時間內,既未按照《土地登記辦法》第十二條(三)項規定告知當事人補充材料,也未告知申請人軍用土地使用權轉讓的相關規定,使得雙方當事人簽訂的《合作開發協議》得以繼續履行,違反了《土地登記辦法》第十二條(三)項的規定。該土地變更登記行為雖然沒有完成全部登記行為,但該登記行為已經對當事人權利義務產生一定影響,依法應確認違法。在申請頒證過程中,臨夏市國土局根據臨夏消防支隊和白銀國園公司關于增加土地使用面積386.3平方米的申請,于2012年1月16日出具“臨市國土資2012第14號”便函,內容為“茲證明位于州公安消防支隊院內的1418平方米土地使用權,已由白銀國園房地產開發公司取得,相關稅費已交,用地手續正在辦理中”。在申請辦理土地使用權轉移登記過程中,白銀國園公司根據繳納了相應的出讓金、土地權屬調查測繪費、契稅等稅費。據此,該系列行為,形成了對上訴人白銀國園公司可信賴的利益,依法應予以保護。

(四)土地登記行為以涉及所有登記活動完成作為終結,以向申請人頒發土地使用證作為憑證。《土地登記辦法》第十六條規定,土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。本案中,土地登記行為并未完成,臨夏市政府亦未向申請人國園公司頒發《土地使用證》,該土地登記行為并未對外發生法律效力。原審判決以土地登記機關已對涉案土地使用證進行辦理并至具體發放階段、白銀市白銀區法院凍結原告白銀國園公司名下的涉案土地轉讓手續的執行裁定書和協助執行通知書、臨夏市政府未提供土地登記簿等理由,認定涉案土地的使用權已經登記在白銀國園公司名下缺乏事實和法律依據。

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