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行政審判專欄 | 關于集體土地上征地補償安置方案訴訟問題的思考

——兼談《土地管理法實施條例》第二十五條的理解與適用

來源:省法院行政庭 作者:毛勝利 朵利民 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/11/11 10:01:08 閱讀次數:
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關于集體土地上征地補償安置方案訴訟問題的思考

——兼談《土地管理法實施條例》第二十五條的理解與適用


毛勝利  朵利民


編者按:近年來,因農村集體土地征收引發的行政案件數不斷上升,而此類案件大多是基于農村集體土地征收方案、補償標準引起的行政爭議,司法實踐中做法不盡相同。為了審理好此類行政案件,受第六巡回法庭的委托,行政庭進行了專題調研,形成了《關于集體土地上征地補償安置方案訴訟問題的調研報告》。本文在調研的基礎上,對集體土地上征地補償安置方案訴訟問題進行了深入研究,擬對此類案件處理進行規范和統一。如今年審結的(2018)甘行終637號行政判決提出:“依據《中華人民共和國土地管理法》和《土地管理法實施條例》以及《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》(國法〔2011〕35號)的規定,集體土地的被征收人若對補償標準有異議,既可以依據行政復議法的規定申請行政復議,也可以向批準征用土地的人民政府申請裁決。當事人對復議決定或者裁決不服提起行政訴訟的,屬于行政訴訟的受案范圍,當事人對于被征收農村集體土地補償標準有異議,直接向人民法院提起訴訟的,人民法院不予受理。”(2018)甘行終637號判例和本文,對農村集體土地征收案件的審理起到指導作用,被刊登在最高人民法院行政庭編寫《行政執法與行政審判》第68集。本欄目現

予以刊發,以饗讀者。


【摘要】 在集體土地征收中涉及征收補償標準或者征收補償安置方案不服的,實行復議前置或裁決前置,稱為“特殊的復議前置”情形。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定對征收補償標準不服,可以向上一級人民政府申請協調;協調不成的,可以向土地征收批準機關申請裁決。也就是對集體土地征收補償標準實行的是“協調→裁決”制。2011年國務院法制辦〔2011〕35號通知又明確規定,對征地補償、安置方案不服,應當向上一級人民政府申請復議。上一級人民政府應當積極受理,依法審理,公正裁決征地補償安置爭議行政復議案件。故對集體土地征地補償、安置方案不服,轉變為實行“協調→復議”制。究竟是執行“協調→裁決”制還是“協調→復議”制,本文結合甘肅省實際情況,進行了探索思考。

【關鍵詞】  土地  補償標準  協調  裁決  


引言

舊城改造和城市建設是當地政府發展地方經濟,增加GDP總量的重要經濟來源,隨著土地和房地產市場的“火爆”,在這十幾年間,因土地房屋征收引發的矛盾也日益尖銳和集中,最終的爭議都落在了補償數額過低,無法滿足被征收人自身利益的需要。這也導致了被征收人對土地房屋征收提起大量的行政訴訟,由于立法不足,對被征收人的權利救濟途徑看似通暢,實則只是概括性規定,實踐操作困難,不能充分保障被征收人的權利救濟。作為被征收人“不達目的不罷休”,同一個征收行為,一般提起若干個訴訟,幾乎在征收的每一個環節都要提起,引起連鎖反應,讓法院對這類案件“應接不暇”,全省三級法院幾乎對其征收案件都要過一遍,如果還是不能滿足要求,不斷延伸向最高院申訴,以引起最高院對其案件的重視。就集體土地征收而言,涉及多階段的行政行為如國務院或者省政府的征地批復、征地公告、征地補償安置方案、責令交出土地、組織實施以及強制拆除等在每一個環節幾乎都存在行政爭議,在法院審理該類案件中也出現了很多爭議,成為審理該類案件的難題和瓶頸。在省法院審理的大量行政案件中,有2/3以上的案件都是因土地房屋征收直接或者間接引起的,為了更好的審理好該類案件,保障和服務地方城市建設和經濟發展大局,在涉及征地補償、安置方案的訴訟中遇到的法律問題,進行全面梳理思考。

一、問題的提出

(一)案情簡介[1]

原告姚芬釵系靈臺縣中臺鎮南店子村孫家溝社農民。2017年8月29日甘肅省人民政府下發甘政國土發[2017]242號土地征撥文件批復,同意將原告姚芬釵居住的靈臺縣中臺鎮南店子村在內三個村的集體建設用地10.8673公頃征收為國有,作為普通住房商品用地。2017年9月29日靈臺縣人民政府根據省政府的文件批復作出《征地補償安置方案》。2017年11月28日姚芬釵以靈臺縣人民政府作出的征收補償安置方案不合理,不合法,且程序違法為由,向平涼市人民政府申請行政復議,要求撤銷《征地補償安置方案》,責令靈臺縣人民政府重新作出補償安置方案。被告平涼市人民政府受理后于2018年1月9日做出平政復發[2018]5號《駁回行政復議申請決定書》,認為對征地補償有爭議的應當適用《甘肅省征地補償爭議裁決辦法》的規定,申請裁決而不能申請復議。據此,駁回了姚芬釵的行政復議請求。姚芬釵提起行政訴訟,請求撤銷駁回復議申請決定,請求判決平涼市政府受理復議申請,并依法作出復議決定。

(二)裁判情況

白銀中院認為根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條三款規定[2],原告姚芬釵應向批準征用土地的人民政府申請裁決,原告姚芬釵向平涼市人民政府申請復議,不符合上述程序規定。平涼市政府駁回原告姚芬釵的行政復議申請決定正確,判決駁回姚芬釵的訴訟請求。姚芬釵不服一審判決,向甘肅高院提起上訴。

甘肅高院認為,平涼市政府是否履行行政復議職責,也就是說,上訴人姚芬釵究竟是選擇行政復議還是行政裁決?無論是行政復議還是行政裁決,均是集體土地上被征收人對征收安置補償方案不服的權利救濟途徑,只要被征收人合法行使權利,均應當給予救濟。就行政復議而言,《中華人民共和國行政復議法》第十三條第一款規定:“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的,向上一級地方人民政府申請行政復議。”《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十三條規定:“下級行政機關依照法律、法規、規章規定,經上級行政機關批準作出具體行政行為的,批準機關為被申請人。”結合《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》(國法〔2011〕35號)規定:“一、……被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的,應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。二、有關地方人民政府應當采取有效措施,積極受理,依法審理,公正裁決征地補償安置爭議行政復議案件,及時化解行政爭議,切實維護社會和諧穩定。”據此,對市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服,可以向上一級地方人民政府申請行政復議。本案被訴的行政行為是靈臺縣人民政府批準作出的《征地補償安置方案》,上訴人姚芬釵對《征地補償安置方案》中規定的被征收房屋價值確定及附屬設施補償標準不服,向平涼市政府申請行政復議,被上訴人平涼市政府應依法受理。據此,判決撤銷一審判決;撤銷駁回復議申請決定;責令平涼市政府對姚芬釵的行政復議申請依法受理。

(三)現實困境:復議抑或裁決?

集體土地征收其實分為兩部分征收,一是集體土地的征收;二是對集體土地上房屋及地上附著物的征收;二者的補償主體和補償方式也各不一樣,對土地征收的補償主體是村委會或者村集體經濟組織,村集體經濟組織成員或者社員個人不能直接成為補償主體;對集體土地上的房屋及地上附著物的補償是以家庭為主進行補償,直接補償給個人,個人享有完全的支配權和所有權。集體土地上的征收補償與國有土地上的征收補償無論是法律適用還是補償方式、補償標準都截然不同,導致的補償數額相差較大。尤其是在城郊結合部的危房改造或者城市建設需要征收集體土地引起的補償矛盾更加尖銳和激烈。集體土地上的征收補償標準,地方政府都是按照《土地管理法》第四十七條規定[3]的補償方式和補償范圍確定補償標準,征地費用一般由土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物和拆遷補償費組成。根據原國土資源部《關于切實做好征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施工作的通知》(〔2018〕135號通知)征地費用具體補助標準賦予了省、自治區、直轄市人民政府根據一般標準結合當地實際情況確定。省政府根據本省實際情況確定概括性的補償標準,又將具體的補償標準確定權下放到征收實施單位也就是市(縣)級以上人民政府,市(縣)級以上人民政府根據具體實施部門如國土資源部門或者城市建設部門擬定征收安置補償方案,以批準或者批復的形式對外公布,作為同一區域內的征收補償標準。如果被征收人對補償結果有異議,其權利救濟途徑在土地管理法中并沒有明確規定如何救濟,只有國務院的《土地管理法實施條例》第二十五條第三款在規定征收部門應當公告經批準的征地、補償安置方案時,規定了對補償標準有異議的,由縣級以上人民政府協調;協調不成的,由批準征收土地的人民政府裁決。也就是說,在行政法規中規定了被征收人對安置補償方案中確定的補償標準不服,應當是先申請行政協調,協調不成功,向土地批準機關申請行政裁決。確定的救濟途徑是:協調→裁決制。

2011年5月18日,《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》(國法〔2011〕35號)(以下簡稱〔2011〕35號通知)規定:“一、……被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的,應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。二、有關地方人民政府應當采取有效措施,積極受理,依法審理,公正裁決征地補償安置爭議行政復議案件,及時化解行政爭議,切實維護社會和諧穩定。”〔2011〕35號通知非常明確的要求對市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的,向上一級地方人民政府提出復議申請。但沒有規定是否仍需先行協調,再行行政復議。最高人民法院也同意〔2011〕35號通知確定的權利救濟途徑。正如最高院的行政申訴裁定中闡述的,此處的行政復議就是行政裁決,因為行政復議本質上就是行政裁決。據此,對征地補償、安置方案不服確定的救濟途徑是行政復議。

由于土地管理法規定不足,國務院頒布的《土地管理法實施條例》和〔2011〕35號通知雖然都賦予了被征收人復議或者裁決的權利救濟途徑,但是由于裁決機關和復議機關在實踐中經常不一致,導致權利救濟會被推諉扯皮,反而得不到及時有效的救濟。正如本案中的姚芬釵境況一樣。

二、需要厘清征收土地方案、征地補償安置方案和土地補償標準的關系

在土地管理法實施條例第二十五條規定中分別出現了征收土地方案、征地補償安置方案、補償標準。為此,需要將征收土地方案、征地補償安置方案和補償標準的概念及相互之間的關系厘清。

(一)正確界定征收土地方案與征地補償安置方案的關系。土地管理法第五章規定了建設用地的取得方式,建設用地的土地來源既可以是國有土地,也可以來源于農用地轉為建設用地。涉及農用地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。根據用地性質和建設項目占用土地不同,農用地轉為建設用地的批準權限分別由國務院和省、自治區、直轄市人民政府行使批準權。土地管理法第四十六條和第四十八條規定了“兩公告”即征地批準后,由縣級以上人民政府征地公告、征地補償安置方案公告。土地管理法實施條例第五章建設用地一章進一步細化了市、縣人民政府報批征地時,需要提交的材料之一就是征收土地方案,征收土地方案經有批準權的人民政府批準后,由市、縣人民政府組織實施。征收土地方案的具體內容是如何規定的?根據原國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》第十一條第三款細化了征收土地方案的具體內容,征收土地方案,應當包括征收土地的范圍、種類、面積、權屬,土地補償費和安置補助標準,需要安置人員的安置途徑等。第十五條第一款規定了有批準權的人民政府對征收土地方案的審查標準,即(一)被征收土地界址、地類,面積清楚、權屬無爭議;(二)被征收土地的補償標準符合法律、法規規定;(三)被征收土地上需要安置人員的安置途徑切實可行。征收土地方案經土地批準權的人民政府批準后,根據土地管理法實施條例第二十五條第三款規定,市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案,會同有關部門擬定征地補償、安置方案。對擬定的征地補償、安置方案進行公告,征求意見。征地補償、安置方案報市縣人民政府批準后,由土地主管部門組織實施。對征地補償、安置方案的公告程序,適用原國土資源部《征收土地公告辦法》規定的程序。該公告辦法第八條—第十一條規定了征地補償安置方案的公告程序,如第八條規定:“征地補償安置方案公告應當包括下列內容:(一)本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數量,需要安置的農業人口的數量;(二)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;(三)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;(四)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(五)農業人員的具體安置途徑;(六)其他有關征地補償、安置的具體措施。第十條第二款規定:“有關市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置方案報市、縣人民政府審批時,應當附具被征收地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及采納情況.....征地補償、安置方案經批準后,由有關市、縣人民政府土地主管部門組織實施”。根據以上土地管理法及實施條例、原國土資源部的部門規章對征地補償安置規定的梳理,不難看出,征收土地方案具有土地批準權的人民政府作出批準土地征收的審查內容之一,經批準的征收土地方案在行政法上屬于行政機關內部批準行為,不具有對外效力,屬于內部行政行為。征收土地方案要對外發生法律效力,需要當地土地行政主管部門根據實際征地和被征收人實際情況,將征收土地方案轉換為征地補償、安置方案,由被征收土地所在地的市、縣人民政府批準。可見,對被征收人產生法律效力的是經市、縣級人民政府批準的征地補償、安置方案。可以得出結論:征收土地方案是具有征地批準權的人民政府作出的內部行政行為;征地補償、安置方案是被征收土地所在地的市、縣人民政府經批準生效的行政行為,直接對被征收人產生法律效力。作為被征收人如果對征收補償結果不服,其權利救濟途徑應當是對征地補償、安置方案請求復議或者裁決,而不能對征收土地方案請求復議或者司法審查。

(二)要正確界定征地補償標準與征收土地方案、征地補償安置方案的關系。土地管理法實施條例第二十五條規定的補償標準爭議,到底該如何理解?根據土地管理法實施條例的上下文解釋,結合土地管理法第四十七條規定的土地征收補償標準,可以理解此處的“補償標準”應該指的是土地補償標準和房屋及地上附著物的補償標準。土地補償標準的概括性規定在土地管理法第四十七條,該條規定了征地補償原則是按照被征收土地的原用途補償。分為耕地補償和非耕地補償。耕地補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。耕地補償費的計算標準:該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。耕地安置補助費的計算標準:先確定需要安置的農業人口數;再按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算(即核定被征收人的征收耕地數量);再按照該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍計算安置補助費。對于非耕地的土地補償費標準和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照耕地標準執行。無論是耕地還是非耕地的地上附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。該條第六款和第七款對補償過低的,不能保證農民原有生活水平不降低的要求,賦予了省、自治區、直轄市人民政府僅對安置補助費具有調節權;國務院根據社會、經濟發展水平,對土地補償費和安置補助費有調節權。土地管理法對土地補償確立的補償標準是被征收土地的年產值標準。但是如何確定年產值,無論是土地管理法還是土地管理法實施條例均沒有明確規定,不便于具體實踐操作。原國土資源部為了貫徹《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,就完善征地補償安置制度,于2004年11月3日下發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》(國土資發〔2004〕238號)[4],該意見從四個方面提出指導意見,主要涉及的是關于征地補償標準、關于被征地農民安置途徑、關于征地工作程序和征地監管。與本文有關的主要是征地補償標準問題,在征地補償標準中,細化了統一年產值標準的制訂、統一年產值倍數的確定、征地區片綜合地價的制訂、土地補償費的分配。制訂征地統一年產值標準和區片綜合地價目的是為征地補償提供依據,直接為征地服務。[5]全省統一年產值標準由省級國土資源部門會同有關部門制定省域內各縣(區)耕地的最低統一年產值標準,由省政府批準后公布。征地統一年產值標準是在一定區域內(以市、縣行政區域為主),綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素,以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值。統一年產值標準是計算征地補償費用的主要依據。征地片區綜合地價(也稱征地片區價),是指在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內,依據地類、產值,土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素,劃分片區并測算的征地綜合補償標準,原則上不含地上附著物和青苗補償費。[6]為指導各地制訂征地統一年產值標準和片區綜合地價,原國土資源部下發《征地統一年產值標準測算指導性意見》和《征地片區綜合地價測算指導性意見》,供各地參照執行。征地補償標準涉及的兩個參數統一年產值標準和征地片區綜合地價,原國土資源部均提出了指導性意見。征地補償標準的制訂權是省國土資源部門制定,省政府公布實施。征地補償標準一旦確定,同一時間段內、同一行政區劃內、實行相同的征地補償標準。“征地補償標準原則上應2-3年更新一次,以適應當地經濟社會發展水平。”可見,征地補償標準也分層級性,先有省土地主管部門制定全省征地補償標準,以省政府名義公布;然后由市、縣人民政府根據全省征地補償標準,制定全市、縣征地補償標準。地上附著物和青苗補償費的補償標準,按照規定是省級人民政府制定。標準確定與國有土地上房屋征收補償的評估標準截然相反,它并不是按照房屋及地上附著物的評估確定補償價格,一般根據房屋結構確定等級如框架結構、磚混結構、磚木結構等確定補償標準、地上附著物和構筑物的補償按照重置價格確定補償標準,征收人與被征收人沒有商量的余地。通過補償安置方案的形式予以公示,作為補償依據。征地補償標準就其性質而言,是在一定時期內對不特定的征收對象反復適用的補償標準,應屬抽象行政行為。要將征地補償標準轉換為某一區域或者某一片區的征收補償標準,就要依托土地管理部門制定的征地補償安置方案,轉換為征地補償安置方案的主要內容,具有針對性和可操作性。征地補償安置方案的補償標準依據就是省政府公布的全省征地補償標準和本市、縣政府公布的具體補償標準。同理,市、縣人民政府征地時,向上級政府提交的材料之一征收土地方案,其制定的依據也是省政府公布的全省征地補償標準。為此,征地補償標準是制定征地補償安置方案的依據,也是制定征收土地方案的依據。它們是“皮與毛的關系”,征地補償安置方案的實質內容就是確定征收區域內的征收補償標準。

三、對土地補償標準不服的救濟途徑

“標準與法律均為規范性文件,具有規范性,二者在制定主體、制定程序以及實施和監督檢查等方面存在明顯的區別,應屬于不同性質的規范系統”[7]在集體土地征收中,土地管理法及其實施條例只是概括性的規定了土地補償標準,而且補償標準制定主體、制定程序凸顯為多層次性、多級別性,導致補償結果的差異性很大,成為引起征收矛盾的導火索之一。就土地補償標準來說,制定主體分為省級政府土地主管部門制定,省級政府公布,在全省范圍內參照執行;市、縣政府土地主管部門制定,市、縣政府公布,在市、縣范圍內參照執行。土地補償標準具有規范性文件的特性,本身不是一個獨立的行政行為,但是它又直接關系到被征收人的切身利益,被征收人對補償結果不服實質就是對補償標準不服,根據土地管理法實施條例第二十五條第三款賦予的救濟途徑,還是要通過行政機關內部監督救濟,并不能直接提起行政訴訟,尋求司法救濟。2011年9月5日最高人民法院司法解釋《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定[8]的是“土地補償爭議”先行行政裁決。土地補償爭議包括兩類爭議:一是對土地補償安置方案確定的補償安置標準的爭議;二是根據補償安置方案作出具體的補償安置行為發生的爭議;兩類都屬于土地補償安置爭議。[9]對這兩類爭議同樣主張的是行政裁決前置。為此,作為被征收人對補償標準不服,尋求救濟的途徑非常單一。僅限于土地管理法實施條例第二十五條第三款的規定。首先,該條規定的“補償標準”應當僅限于市、縣政府制定的針對征收區域內的具體補償標準,而不包括省級征收補償標準和市、縣政府制定的全市、縣征收補償標準。上述也已論證過,這兩個征收補償標準的表現形式應當屬于規范性文件,本身不具有直接的救濟性。其次,此處的“補償標準”筆者認為,應當是依附于征地補償,安置方案中公布的補償標準。第三,如果對征地補償、安置方案中公布的補償標準不服,就是先申請協調,協調不成的,再申請裁決。第四,征收補償標準依附于征地補償、安置方案,同樣對征地補償、安置方案不服,也不能直接提起行政訴訟,應當執行相同的救濟途徑。從對征收補償標準不服的救濟途徑的立法分析,政府應當是想從行政機關內部監督的方式予以調整。因為從政府制定征收補償標準的論證過程來看,本身就具有很大的自由裁量空間,補償標準的制定完全是上級政府指導行為,如果進入司法審查,審查標準缺乏法律依據,無從判斷合法性,只能屬于合理行政的范疇。

四、行政復議與行政裁決救濟程序的差異性

行政復議和行政訴訟一樣,在設置功能上它們不僅共享同一的適法條件和法律標準,而且也服務于共同的目標:對行政行為的合法性進行審查,并化解公法上的沖突。[10]但是行政復議制度又更多的賦予了復議機關對行政行為合理性的審查,體現了行政機關上下級層級監督功能。根據行政復議法第十二條和第十三條規定,對政府職能部門作出的具體行政行為不服的,既可以向本級人民政府申請行政復議,也可以向上一級主管部門申請行政復議;如果是政府作出的具體行政行為,只能向上一級人民政府申請行政復議。對經批準的征地補償、安置方案不服的救濟途徑,根據《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》的規定,行政裁決救濟按照行政復議法的規定申請救濟。由于我國沒有制定統一的《行政程序法》,對行政裁決的救濟程序沒有明確的規定,大多數散見于行政法規、規章之中,如甘肅省政府于2006年頒布了《甘肅省征地補償爭議裁決辦法》,規定了相應的裁決程序。但是還有一部分省份并沒有制定本轄區內的土地爭議行政裁決辦法。國務院法制辦經征求全國人大法工委的意見,將行政裁決程序納入行政復議程序。就其目的而言,是“為了及時有效的化解行政爭議,切實維護社會的和諧穩定。”最高院也通過個案的方式確認了行政復議救濟途徑。[11]被征收人如果對征地補償、安置方案不服,按照行政復議法的規定,申請行政復議應當向作出批準或者批復征地補償、安置方案的上一級行政機關申請,如本案中,被訴的征地補償、安置方案是靈臺縣人民政府批準并公布的,則應當向平涼市人民政府申請行政復議,平涼市人民政府對征地補償、安置方案具有復議職權。土地管理法實施條例通過行政立法的形式,確定的是行政裁決程序。原國土資源部2006年發布的《國土資源部關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》(國土資發〔2006〕133號)[12]一、“推行征地補償安置爭議協調裁決制度,是構建和諧社會的客觀需要....建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權益保障機制,對引導被征地農村集體經濟組織和農民通過法定給渠道化解征地矛盾,解決征地糾紛。”、“推行征地補償安置爭議協調裁決制度,是實施土地管理法規、完善征地程序的客觀需要。...協調裁決制度《土地管理法實施條例》為解決征地補償安置爭議確立的專門制度。...要加快建立和完善協調和裁決機制。”二、協調裁決制度的基本內容。“(一)必須準確定位。...協調裁決的范圍主要有:對市縣人民政府批準的征地補償安置方案有異議;對適用征地補償安置方案涉及的對被征收土地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產值的認定有異議的;實行片區綜合地價計算征地補償費的地區,對綜合地價的適用標準和計算有異議的。”“(二)協調兼顧合法性與合理性。...合理性審查的標準是保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”“(三)規范協調和裁決程序。必須貫徹協調前置和重在協調原則,即當事人應當先向批準征地補償安置方案的上一級人民政府申請協調。未經協調,不能進行裁決。”可見,上一級人民政府既是協調機關,也是裁決機關。...、“(五)必須依法告知當事人訴權。當事人對裁決決定不服的,可以在法定期限內依照行政復議法和行政訴訟法的規定,申請行政復議或者訴訟。裁決決定中應當告知當事人訴權。”根據原國土資源部的通知意見,對行政裁決的范圍、協調的原則和程序以及救濟途徑進行了明確。但是從該通知精神看,仍然堅持了行政裁決并不等同于行政復議的觀點,將行政裁決定位于具體行政行為,對作出的裁決不服,可以申請行政復議也可以提起行政訴訟。這也是引起被征收人權利救濟被扯皮推諉的原因之一。經調研,甘肅省在原國土資源部的上述通知下發后,頒布了《甘肅省征地補償爭議裁決辦法》,該裁決辦法只適用于由甘肅省政府裁決的征地補償爭議。協調裁決的范圍和上述通知要求的范圍基本一致。細化了申請程序、協調程序、裁決程序及結果,同樣認為,對裁決不服,仍然可以申請行政復議或者行政訴訟。

五、存在的問題及原因分析

(一)補償標準制訂方面存在的問題。僅就土地補償標準而言,既有省、自治區、直轄市政府公布的“省級征地標準”,還有市、縣政府根據當地實際制定的“本地標準”,更重要的是關乎被征收人切身利益的補償標準,在制訂時被征收人完全沒有參與權,補償標準制訂缺乏程序公正,完全是政府依職權制訂的補償標準,也缺乏第三方參與機制,在結合地方政府制訂地方標準,導致補償標準制訂過程不公開、不透明。按照原國土資源部的要求,2-3年就要根據當地經濟發展水平更新一次,逐步提高。即使不需要調整的,也要予以重新公布。但是經調研,就甘肅省而言,現在集體土地征收的補償標準調整過兩次,一次是2009年,一次是2017年,未能及時進行調整也是造成當前征拆矛盾突出的原因之一。

(二)不能充分保障被征地集體經濟組織和農民的知情權、參與權和監督權。集體土地征收“兩公告一登記”是法定程序,按照《征收土地公告辦法》的規定,征收土地方案和征地補償、安置方案要在征收范圍內公告。究查其公告目的是為了保障被征地農民的知情權和參與權。即不僅要讓被征地集體經濟組織、村民對征地補償、安置方案知曉,還要提出意見和建議,申請聽證的,應當組織聽證。問題在于,對所提意見是否采納?最終結果如何?是否還需要再次公告?無論是土地管理法實施條例還是征收土地公告辦法均無明確規定。為此,留下的后遺癥就是,被征收人不能充分行使對征地補償、安置方案的知情權、參與權和監督權以及對其提出的意見建議是否采納,不知情。征地信息公開工作落實不到位,主要表現就是基層征地信息公開內容不全面、公開行為不規范、公開程序不健全、群眾獲知公開信息不便捷不及時等方面,導致被征收人對征收補償問題抵觸情緒大,通過政府信息公開訴訟,才能獲得補償標準,直接影響了征收工作和激發了“官民”矛盾。

(三)立法規定不明確。土地管理法作為上位法,并沒有對征地補償爭議規定明確的救濟途徑。土地管理法實施條例僅有第二十五條第三款對此作了規定,但是該規定仍然不夠明確,就其條文內容來看,出現了“征地補償標準”、“征收土地方案”、“征地補償、安置方案”、“補償標準”等詞語,未能正確界定和說明它們之間的關系,導致在實踐中,被征收人對補償結果不服,是請求審查補償標準還是征地補償、安置方案甚或者是征收土地方案,無論被征收人提出那種請求,復議部門或者裁決部門都會推諉,很難進入實質審查。這樣導致的后果就是,被征收人的訴求不能得到合理表達,老百姓不理解政府的征收工作,政府認為老百姓期望值過高,補償標準是確定的,政府只能按照公布的補償標準進行補償,看似在依法行政,實質根源還是在立法規定的模糊性所導致。

(四)對征地補償、安置方案的性質認識不統一。征地補償安置方案是征收區域內征收部門應當公告的內容之一,其主要內容就是規定征收補償、安置標準,關乎每一個被征收人的切身利益,對其性質的認識,在實踐中仍然存在分歧,有人主張征地補償安置方案是規范性文件、抽象行政行為、能夠反復適用,對其不服,不能申請行政復議或者行政訴訟。如(2018)最高法行申9268號[13]。也有人主張征地補償、安置方案是經批準的行政行為,屬于具體行政行為,對補償安置方案不服,應當先申請協調,協調不成功在申請復議或者裁決。如(2017)最高法行申1118號行政裁定。[14]無論是行政機關還是最高法院對征地安置、補償方案的性質認識亦不統一,據此導致的后果是,被征收人對補償結果不服,如何救濟更加艱難。

(五)申請復議和申請裁決的機關不一致。根據土地管理法實施條例第二十五的規定,對補償標準,經協調不成功的,應當向批準征收土地的人民政府裁決。對集體土地的征收土地批準權分別是國務院和省政府。省會城市農用地轉為城市建設用地的,其征收土地的批準權也在國務院。如蘭州市西固區因建設甘肅(蘭州)國際陸港建設需征用農用地轉為建設用地,其土地的批準權是國務院。按照裁決規定,裁決機關應當是國務院。但是按照《征收土地公告辦法》第十五條規定,“...協調不成的,由上一級地方人民政府裁決”該規定又確定裁決機關是協調的市、縣政府的上一級政府。按照國務院法制辦的〔2011〕35號通知,對征地補償、安置方案不服要求裁決的,應當依照行政復議法的規定,向上一級地方人民政府申請。也就是復議機關是批準征地補償、安置方案的上一級人民政府。以本案為例,被征收人如果不服征地補償、安置方案,申請復議應當是甘肅省人民政府。所以,選擇不同的救濟方式,申請復議和申請裁決的機關是不一致。

(六)申請行政復議是否繼續執行協調前置程序規定不明。在集體土地征收申請裁決前,協調是法定前置程序。如果申請行政復議,按照國務院法制辦的〔2011〕35號通知,“應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級人民政府提出申請。”按照行政復議法及復議法實施條例的規定,在申請復議前,并沒有任何前置程序的規定,是否還需要繼續執行協調前置程序沒有明確的法律規定。

六、對策與建議

集體土地征收引起的征收矛盾,無論是被征收人提起的政府信息公開之訴還是對征收決定、責令交出土地提起的撤銷之訴,亦或者是政府實施強制拆除引起的確認違法之訴,歸根結底都是因補償標準不滿意造成的。由于補償標準完全是在政府主導下制訂,被征收人并未參與,導致政府和被征收人之間信息完全不對稱,導致“同地不同價”、同地段的房屋補償價格差異較大等現象突出。要實質性化解征收矛盾,亟需從補償標準入手解決問題之道,也才能真正實現“被征地農民生活水平不降低,長遠生計有保障”的目標。

(一)征地補償標準的制訂應該更科學、程序更公正。集體土地征收分為兩部分征收,一是對土地的征收,二是對房屋及地上附著物的征收。作為被征收人而言,土地的征收補償標準主要是參照兩個系數:統一年產值標準和征地片區綜合地價,一般由省級政府土地資源管理部門主導制訂,由省政府統一公布。在土地征收補償標準的制訂上,是否可以引入第三方評估機制。制訂房屋及地上附著物的補償標準,是否可以借鑒國有土地上房屋征收補償確定的評估程序引入征收程序,這樣更能保障補償的合理性,被征收人對評估結果不服,還可以申請復核。在市、縣政府作出征收補償、安置方案時,應當組織聽證,聽證作為必經程序,而不是依申請組織聽證,這樣被征收人能夠積極參與到征收工作中,保障對征收工作的參與權、監督權。嚴格執行《征收土地公告辦法》規定的“兩公告”程序,筆者認為,征收補償、安置方案經聽證、批準之后應當再次公告一次,這樣充分保障被征收人的知情權。加強征地信息主動公開工作。按照政府信息公開為原則,不公開為例外的要求,積極主動公開征地中與被征收人密切相關的征收信息,為被征收人獲取征地相關信息提供便利。

(二)權利救濟應當更寬、更便捷。針對土地管理法實施條例第二十五條規定的權利救濟途徑,在新的土地管理法修改后,相應的土地管理法實施條例也要修改,在修改時應當進一步明確細化,對征地補償、安置方案的救濟代替對征收補償標準的救濟。確立行政復議制度只有國務院法制辦的〔2011〕35號通知,但該通知能否創設新的權利救濟途徑,一直被懷疑?甘肅省已經頒布《甘肅省征地補償爭議裁決辦法》,經調研,雖然甘肅省自然資源廳受理申請裁決的案件很少,相應的,省法院也很少受理對征地補償標準不服的行政案件,但是確定的行政裁決救濟路徑應當繼續強化,這也與司法部最近出臺的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》的精神相契合。為此,甘肅高院針對征地補償、安置方案不服,是申請行政復議還是申請行政裁決,提供了新的救濟思路,正如本案例判決:“無論是行政復議還是行政裁決,均是集體土地上被征收人對征收安置、補償方案不服的權利救濟途徑,只要被征收人合法行使權利,均應當給予救濟。可以依據行政復議法的規定申請行政復議;也可以依據《土地管理法實施條例》和《甘肅省征地補償爭議裁決辦法》的規定申請行政裁決。”按照哪種途徑尋求救濟,完全由被征收人自主選擇,因為無論選擇何種救濟途徑,都能找到權利救濟依據。這樣也充分保障了被征收人權利救濟的途徑。

(三)建議最高法院統一裁判標準。征地補償、安置方案的可訴性問題,最高院出現截然相反的兩種觀點,與當前立法規定不明確有直接的關系;也與沒有理順征地補償標準與征地補償、安置方案有關系,造成實踐中存在認識不統一。筆者通過實證研究,認真分析了二者的關系問題,有助于理解和化解該類爭議。如果否定征地補償、安置方案的可訴性,與國務院法制辦的〔2011〕35號通知精神也似有沖突,該通知明確要求對征地補償、安置方案不服可以申請行政復議,根據行政復議法的規定,行政復議決定是可訴的行政行為。同理,行政復議決定的原行政行為也應當是可訴的行政行為,這樣就與行政復議法、行政訴訟法相銜接,保持了一致性。結合《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定的是“土地補償爭議”,應當先行行政裁決。包含著“土地補償爭議”是可訴的行政行為。最高院在貴陽會議對當前行政訴訟法律適用中突出問題進行專題調研,并以多種方式聽取意見。其中提到“6.土地

行政主管部門作出的征地補償安置方案的可訴性。共出現了五種意見:[15]五種意見加審查標準,如果再加上甘肅高院對如何協調行政復議與行政裁決的關系問題,就會形成六種意見。在實踐中,當主審法官拿到該類案件時,如何審查?可以說是眼花繚亂、無所適從,怎么判都有可能與上級法院不能保持一致。對此,建議最高院應當盡快統一裁判尺度,明確法律適用標準,對行政審判實踐中的前沿性、普遍性、典型性的問題及時進行歸納研究,以指導全國行政審判工作。

(四)關于審查標準問題。首先要明確被訴的行政行為,如果僅對行政復議或者行政裁決提起訴訟,應當是合法性審查為主,合理性審查為輔。理由是這涉及行政機關對征地征地補償安置方案或者具體補償安置行為的首次判斷權問題。作為復議機關或者裁決機關,其進行復議或者裁決審查的重點應當是作出批準征地補償安置方案的市、縣人民政府及其土地主管部門是否嚴格按照土地管理法第四十七條以及省政府公布的土地征收補償標準實施補償安置。對土地征收補償標準的審查完全是合理性審查范疇,法院審查屬于二次復查,實行實體標準和程序標準。[16]實體審查一般應當尊重行政機關的首次判斷權,畢竟土地實際的價值和附加值以省政府公布的土地征收補償標準更有科學性和合理性,完全屬于行政機關自由裁量確定的范圍。對于裁量行政行為的審查,經歷了“裁量不予審理原則”到“有限的司法審查原則”,“一般來講,將行政裁量的違法稱為‘裁量逾越’和‘裁量濫用’。”[17]行政訴訟法第七十條濫用職權、明顯不當予以撤銷被訴行政行為,就涉及到了對裁量行政行為的審查標準。對裁量行政行為的審查,其實最高院通過行政判例的形式引入了比例原則。在德國,更早就有以違反比例原則為由撤銷裁量處分的判例。現在對裁量行政行為的審查適用比例原則已經形成共識。所以在實體審查被訴行政補償爭議時,一般應當尊重行政機關的首次判斷權,除非其嚴重違法比例原則。在程序審查上,應當按照行政復議法或者《甘肅省征地補償爭議裁決辦法》規定的程序規則予以審查。“在相關程序不完備的情況下,人民法院還應當對行政裁決是否符合正當程序原則進行審查,違反正當程序原則的,應當認定行政裁決違法法定程序。”[18]如果僅對征地補償、安置方案提起訴訟,不屬于行政訴訟的受案范圍,應當告知其先行行政復議或者行政裁決。

(五)在土地管理法實施條例修改中增加征地補償、安置決定的內容。建議征收主體可以作出征地補償、安置決定,主要是基于兩個方面的考慮:一是土地管理法及其實施條例對該問題均沒有明確的規定,已經通過的《土地管理法》對該問題仍然沒有作出正面回應,也許會放在土地管理法實施條例的修改中予以回應。根據筆者調研,為了有效化解土地補償爭議,轄區中、基層法院法官的意見是:在與被征收人不能達成征收補償、安置協議的情況下,土地征收主管部門可以按照土地征收補償、安置方案的規定,根據被征收人的征收情況,報請市、縣級人民政府作出征地補償、安置決定。征地補償安置決定的主要內容是圍繞被征收人的房屋、地上附著物的補償以及社會保障安置,不涉及集體土地的補償。集體土地補償費應當在農村集體經濟組織內部合理分配,不屬于征地補償安置決定的內容。另外,對土地補償費的救濟主體應當是村民委員會或者農村集體經濟組織,甚至過半數村民,單個的被征收人不能主張土地補償費的救濟。在當前,沒有法律明確規定的情況下,根據最高院生效裁判的意見,在達不成征收補償安置協議時,為了實質性化解行政爭議,鼓勵或者引導市、縣級人民政府作出征收補償、安置決定。甘肅高院也嘗試作出如下判決“撤銷環縣人民政府對耿某作出的環政房征補〔2017〕第02號房屋征收補償決定;責令環縣人民政府對耿某履行安置補償義務。”[19]在進行判后釋明時,建議環縣人民政府作出補償、安置決定。二是為了解決征地補償、安置方案以及征地補償標準的可訴性問題,市、縣級人民政府作出征地補償、安置決定的依據必然是征地補償安置、方案和征地補償標準,通過對征地補償安置決定的審查,附帶審查征地補償、安置方案和征地補償標準,可以做到全面審查,保障被征收人的合法權益,也即落實是否實現了生活水平不降低、長遠生計有保障的目標。


七、結語

征地補償爭議既包括土地補償爭議,又包括房屋以及地上附著物補償爭議,由于補償標準的制訂主體不同,相應的救濟途徑亦不同,行政協調、行政復議或者行政裁決是主要的救濟途徑。無論是行政復議抑或行政裁決,從確定權利救濟途徑的角度出發,都是為了建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權益保障機制,引導被征地的農村集體經濟組織和農民通過法定化的渠道表達利益訴求,維護被征地農民和用地者的合法權益。鑒于兩種權利救濟保障機制的差異性,在行政執法和審判實踐中表現的不盡滿意,筆者對兩種制度的基本法理及存在的問題進行闡述。在通過的新的土地管理法已將集體土地引入土地市場交易確立為新的土地交易制度,集體土地征收與入市引起的矛盾會更加激烈,如何有效緩解和化解土地征收矛盾,確立實質有效的化解爭議渠道,確立被征收人合理表達訴求的渠道,確立公共利益與個人利益的衡量標準都等等,以供立法者在完善立法、科學立法中予以參考。


[1] 一審:白銀市中級人民法院(2018)甘04行初14號;二審:甘肅省高級人民法院(2018)甘行終575號。一、二審裁判文書已公開發布于中國裁判文書網。

[2]《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條三款規定:“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案,會同有關部門擬訂征地補償、安置方案,在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告,聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。”

[3]《土地管理法》第四十七條【征地補償】征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。

 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。

征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。

被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。

征收城市郊區的菜地,用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。

[4] 本部分內容均參照原國土資源部國土資發〔2004〕238號、國土資廳發〔2006〕3號、國土資發〔2008〕135號文件。

[5] 原國土資源部國土資發〔2005〕144號《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地片區綜合地價工作的通知》

[6] 同上。

[7] 柳經緯:“評標準法律屬性論——兼談區分標準與法律的意義”,載《人大復印資料:憲法學、行政法學》2019年第3期,D411.月刊。

[8] 《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條:“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議,直接向人民法院提起訴訟的,人民法院不予受理,但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。”

[9] 參見江必新主編《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解與適用》,中國法制出版社,2013年版,120頁。

[10] [德]弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》(第5版)莫光華譯,劉飛校,法律出版社2003年版,第59-60頁。

[11] 最高人民法院(2017)最高法行申1118號行政裁定,王金玲訴亳州市人民政府土地行政征收一案,該裁定認為:“....據此,對市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服的救濟途徑,應當先向行政機關申請裁決(復議)。”

[12] 具體內容參見原國土資源部國土資發〔2006〕133號《國土資源部關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》。

[13] (2018)最高法行申9268號行政裁定認為,補償安置方案本身并不直接設定被征收人的具體權利義務,亦不對其權利義務產生直接影響,具有階段性特點;產生直接影響的應當是相關征收實施部門根據方案所推進的后續具體的補償安置、搬遷等行為。

[14](2017)最高法行申1118號行政裁定認為,對市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服的救濟途徑,應當先向行政機關申請裁決(復議)。在此類復議前置案件中,由于復議機關的處理決定是人民法院審理相關案件的必要條件,因此,如果復議機關作出不予受理決定,當事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟,而不能直接針對原行政行為起訴。

[15]參見《最高人民法院行政法官專業會議紀要(三)(征求意見稿)》6.土地行政主管部門作出的征地補償安置方案的可訴性。第一種意見:不可訴。有關補償標準、補償安置方案的行政復議是終局決定。第二種意見:根據《土地管理法實施條例》第25條規定,對征地、補償安置方案不服的,應當由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征收土地的人民政府裁決,對省人民政府作出的裁決不服的,可以提起行政訴訟。第三種意見:對補償標準、補償安置方案不服的,應當向上一級人民政府申請行政復議,且復議終局。第四種意見:土地行政主管部門公告的補償安置方案是確定補償安置項目、標準、內容和款項的重要依據,具有一定的普遍適用性。對土地行政主管部門補償安置方案公告不服的,應當先申請批準該補償安置方案的市、縣人民政府協調。協調不成的,當事人可以根據《行政復議法實施條例》第十三條規定,以批準補償安置方案的市、縣人民政府為被申請人,向上一級人民政府申請行政復議。復議申請人對行政復議決定仍不服提起行政訴訟的,人民法院應予受理。同時,省、設區的市人民政府制定發布的在行政區劃內統一適用的補償標準文件,不屬于行政復議受理和行政訴訟受案范圍。第五種意見:由于補償安置更多不是以市場評估機制確定,而市、縣人民政府批準的征地補償安置方案在確定具體補償安置內容時具有核心地位,故仍有監督必要。考慮到《土地管理法實施條例》第25條規定實際暗含行政裁決先行、然后再進入行政訴訟的意思,既然該裁決已由國法〔2011〕35號文件規定為行政復議程序,且此類爭議仍屬較為抽象、規范化的行政行為爭議,由行政機關先行處理,能夠及時統一標準并減少糾紛。因此,被征收人對征地補償、安置方案不服的,應當向地市級人民政府申請行政復議,對復議決定不服提起訴訟的,人民法院應當受理。同時,考慮到征地補償安置方案由市、縣人民政府批準,由市、縣土地行政部門組織實施,在行政復議程序中可以將市、縣人民政府和土地行政部門均列為復議被申請人;經復議維持的,行政訴訟中可以將復議機關、市、縣人民政府和土地行政部門列為共同被告。人民法院處理此類爭議時,在監督形式、監督范圍、裁判方式等方面仍應秉持司法謙抑。對不違反上位法和地方政策規定的土地補償費、安置補助費、青苗、房屋以及社會保障等補償標準、支付對象和支付方式,一般應予支持;對宅基地上合法房屋或者符合“一戶一宅”建設標準的房屋,應以確保居住水平不降低為原則,可以采取重置價格補償加異地安排重建、產權調換或者貨幣方式補償;房屋位于因歷史原因形成的“城中村”且無法通過協議解決補償安置問題的,可以參照相近地段國有土地上房屋市場評估價格基準并扣除房屋合法占地面積對應的國有土地出讓金額,確定補償金額。”

[16]江必新主編:《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解與適用》,中國法制出版社,2013年版,124-125頁。

[17] [日] 田村悅一著,李哲范譯、王丹紅校:《自由裁量及其界限》,中國政法大學出版社,2016年3月第1版,第40頁。

[18]江必新主編:《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解與適用》,中國法制出版社,2013年版,第125頁。

[19]來源于(2018)甘行終412號行政判決。一審:平涼市中級人民法院(2017)甘08行初64號行政判決。一、二審裁判文書已公開發布于中國裁判文書網。

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